Kewenangan Otoritas Pajak Untuk Meningkatkan Tax Ratio

Oleh Candra Baskoro pada Tuesday June 10, 2014
Oleh Asrul Hidayat, Pegawai Direktorat Jenderal Pajak (pajak.go.id) Reformasi administrasi perpajakan di Indonesia telah dimulai sejak tahun 1983. Pada saat itu, pemerintah melakukan perubahan yang masif terhadap sistem pemungutan pajak Indonesia yaitu dari official assessment menjadi self assessment. Proses reformasi ini terus berlanjut hingga akhirnya dilakukan perubahan struktur organisasi Direktorat Jenderal Pajak seperti yang ada saat ini. Pada satu sisi, reformasi administrasi perpajakan memberikan dampak yang positif terutama terhadap tingkat pelayanan yang diberikan kepada Wajib Pajak. Hal ini dibuktikan dengan seringnya Direktorat Jenderal Pajak mendapatkan penghargaan sebagai instansi publik yang melakukan pelayanan prima. Namun, dari sisi penerimaan pajak, dampak reformasi perpajakan tidak terlalu signifikan. Dari tahun 2002, saat dilakukan perubahan struktur organisasi Direktorat Jenderal Pajak, hingga saat ini telah terjadi peningkatan penerimaan pajak secara nominal sebesar lebih dari 400%. Namun peningkatan ini tidak diikuti oleh kenaikan tax ratio yang signifikan. Pada periode tersebut, tax ratio Indonesia hanya mampu bergerak di angka 12% (pajak pusat). Angka ini jauh lebih rendah dibandingkan negara-negara tetangga seperti Malaysia dan Thailand yang memiliki tax ratio di atas 15%. Permasalahan Direktorat Jenderal Pajak Dengan mengamati kondisi Direktorat Jenderal Pajak saat ini, diperlukan upaya yang lebih konkret dalam segala hal. Apalagi dalam rencana strategis Direktorat Jenderal Pajak 2015-2019 ditetapkan target tax ratio yang cukup ambisius yaitu sebesar 19% pada tahun 2019. Tentunya angka tersebut sangat mungkin untuk dicapai apabila dilakukan upaya yang luar biasa. Selama ini, Direktorat Jenderal Pajak telah melakukan upaya tersebut. Seperti dijelaskan sebelumnya, telah dilakukan perubahan struktur organisasi pada tahun 2002. Selain itu, pada tahun 2007 hingga 2009, tiga Undang-Undang disempurnakan yaitu UU KUP, UU PPh, dan UU PPN. Namun demikian, upaya luar biasa tersebut belum mampu menggenjot tax ratio ke angka di atas 15%. Permasalahan Direktorat Jenderal Pajak saat ini sebenarnya juga dialami oleh otoritas pajak di negara lain. Dalam sebuah kajian OECD dituliskan bahwa otoritas pajak di berbagai negara sangat rentan terhadap korupsi. Untuk mengatasi hal ini, diperlukan program good governance yang dilakukan secara terus-menerus. Kajian ini sejalan dengan yang diungkapkan oleh Jenkins (1994). Dalam penelitiannya dijelaskan bahwa pada negara yang selisih antara potensi penerimaan pajak dengan realisasi penerimaan pajaknya atau biasa disebut dengan tax gap cukup besar memiliki organisasi pemungut pajak dengan karakteristik pengelolaan Sumber Daya Manusia yang kaku, tingkat korupsi yang tinggi, dan kepatuhan wajib pajak yang rendah sebagai akibat berkurangnya kepercayaan publik. Indonesia sepertinya dapat dikategorikan sebagai negara dengan tax gap besar. Dalam penelitian IMF pada tahun 2011 disebutkan bahwa dengan aturan perpajakan yang ada saat ini, Indonesia seharusnya memiliki tax ratio sebesar 21,5%. Artinya, apabila dibandingkan dengan tax ratio Indonesia tahun 2012 sebesar 11,9%, maka Indonesia memiliki tax gap mencapai hampir 100%. Usulan Otonomi Direktorat Jenderal Pajak Berdasarkan fakta yang diuraikan di atas, Direktorat Jenderal Pajak harus melakukan upaya yang radikal. Perubahan struktur organisasi serta penyempurnaan peraturan perpajakan terbukti tidak mampu memperbaiki kinerja Direktorat Jenderal Pajak. Sebagai perbandingan, sistem tarif pajak di Indonesia tidak jauh berbeda dari negara-negara lain yang memiliki tax ratio yang lebih tinggi. Contohnya, Afrika Selatan menerapkan tarif PPh Badan 28% dan PPN 14 % dimana tarif tersebut cukup mirip dengan tarif PPh Badan dan PPN di Indonesia yang masing 25% dan 10%. Namun, Afrika Selatan mampu mencapai angka tax ratio sebesar 26% pada tahun 2011. Setelah dianalisis lebih lanjut, ternyata terdapat perbedaan signifikan pada administrasi perpajakan Afrika Selatan dengan Indonesia khususnya bentuk organisasi pajak itu sendiri. Sejak tahun 1997, Afrika Selatan menerapkan bentuk organisasi unified semi autonomous body with board (USBB). Melalui bentuk USBB, otoritas pajak Afrika Selatan memiliki komisioner dan dewan penasihat. Komisioner ditunjuk oleh Presiden dengan pertimbangan Menteri Keuangan dan anggota kabinet. Walaupun komisioner tetap diwajibkan untuk menyampaikan laporan kepada Menteri Keuangan, dengan pemberian otonomi, otoritas pajak Afrika Selatan (South African Revenue Service/SARS) memiliki kewenangan yang lebih dalam mengelola organisasi. Sementara itu, Direktorat Jenderal Pajak merupakan unit eselon I di bawah Kementerian Keuangan yang diberikan kewenangan terbatas dalam pengelolaan organisasi. Pemberian otonomi kepada Direktorat Jenderal Pajak merupakan salah satu upaya radikal yang dapat dipertimbangkan oleh pemerintah. Dalam penelitian Taliercio (2000), pemberian otonomi dimaksudkan untuk menjadikan otoritas perpajakan lebih kompeten, efisien, dan adil. Selain itu, kebijakan ini dapat menjadikan organisasi lebih independen sehingga dapat mengurangi tekanan politik terhadap otoritas pajak itu sendiri. Terkait dengan hal ini, OECD membuat kajian yang didalamnya terdapat sembilan jenis kewenangan yang dimiliki oleh otoritas perpajakan di berbagai negara yaitu membuat peraturan, memberikan pembebasan sanksi/bunga, mendesain struktur organisasi, mengalokasikan anggaran, pengalokasian pegawai, menetapkan tingkat pelayanan, mengusulkan kriteria pegawai, merekrut dan memberhentikan pegawai, dan menegosiasikan tingkat gaji pegawai. Berdasarkan kajian tersebut, Direktorat Jenderal Pajak belum mempunyai kewenangan terkait mendesain struktur organisasi, mengalokasikan anggaran, merekrut dan memberhentikan pegawai, dan menegosiasikan tingkat gaji pegawai. Rasionalisasi pemberian kewenangan tersebut dijabarkan pada bagian di bawah ini. Pertama, pemberian kewenangan mendesain struktur organisasi bertujuan untuk menciptakan organisasi yang lebih efektif dan efisien. Dengan adanya kewenangan ini, Direktorat Jenderal Pajak dapat menyesuaikan struktur organisasi sesuai dengan kebutuhan tanpa harus meminta persetujuan manajemen diatasnya atau instansi pemerintahan lainnya yang biasanya membutuhkan waktu cukup lama. Keadaan seperti ini pernah dialami oleh otoritas pajak Afrika Selatan. Sebelum menerapkan semi-autonomous, upaya membentuk kantor khusus untuk wajib pajak besar di Afrika Selatan selalu mengalami hambatan. Misalnya dalam hal pembelian gedung, pengadaan konsultan, serta pembiayaan harus mendapatkan persetujuan manajemen yang lebih tinggi dan membutuhkan waktu yang lama. Namun, setelah semi-autonomous diberlakukan, pengelolaan organisasi sangat lebih cepat dan efektif. Selain itu, dengan kewenangan ini, otoritas pajak Afrika Selatan dengan mudah membentuk unit khusus yang diberikan kewenangan melakukan internal audit. Setelah adanya unit ini, tingkat korupsi dalam proses pengadaan berkurang signifikan. Kondisi sebaliknya terjadi di Indonesia, Direktorat Jenderal Pajak sangat sulit membentuk unit baru yang dipandang perlu didirikan mengingat faktor-faktor eksternal dan internal yang berkembang sangat dinamis. Untuk itu, pemberian kewenangan terkait mendesain struktur organisasi sangat perlu untuk dipertimbangkan. Kedua, dengan adanya pemberian kewenangan dalam pengalokasian anggaran, otoritas pajak akan lebih bijak dalam pengalokasian anggaran. Saat ini, alokasi anggaran Direktorat Jenderal Pajak diatur oleh Kementerian Keuangan. Direktorat Jenderal Pajak hanya diwajibkan untuk mengajukan usulan anggaran untuk kegiatan yang akan dilakukan dua tahun yang akan datang atau biasa disebut dengan mekanisme Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKAKL). Ketika pada tahun kegiatan tersebut dieksekusi ditemukan adanya kegiatan yang tidak relevan dengan kondisi saat itu, Direktorat Jenderal Pajak tidak dapat merealokasikan anggaran tersebut dengan mudah ke pos yang membutuhkan pembiayaan. Direktorat Jenderal Pajak harus terlebih dahulu menyampaikan usulan perubahan anggaran ke Kementerian Keuangan. Kondisi seperti ini tentunya memakan waktu yang sangat lama dan bahkan Direktorat Jenderal Pajak akan kehilangan momentum untuk mengeksekusi kegiatan tersebut. Pada negara yang menerapkan semi-autonomous pada otoritas pajaknya, negara memberikan kewenangan untuk mengeksekusi anggaran. Kembali mengambil contoh otoritas pajak Afrika Selatan, pemerintah negara tersebut menetapkan anggaran berdasarkan kinerja pemungutan pajak atau disebut dengan cost collection ratio yang merupakan perbandingan antara anggaran otoritas pajak terhadap jumlah pajak yang berhasil dipungut. Cost collection ratio negara tersebut pada tahun 2001 ditetapkan sebesar 1,16%. Sedangkan Direktorat Jenderal Pajak hanya memiliki cost collection ratio sebesar 0,5%. Dengan sistem anggaran berbasis kinerja seperti ini, apabila kinerja meningkat, anggaran yang diperoleh pun akan semakin besar. Otoritas pajak Afrika Selatan diberikan kewenangan penuh untuk mengalokasikan anggaran, termasuk didalamnya pemberian insentif untuk pegawai. Selain itu, ketika terdapat anggaran yang dianggap tidak relevan, maka dapat dialokasikan dengan mudah untuk membiayai kegiatan lain tanpa harus mendapat persetujuan manajemen diatasnya. Ketiga, kewenangan merekrut dan memberhentikan pegawai sangat diperlukan untuk menghasilkan sumber daya manusia yang handal dan memiliki integritas. Dalam hal ini, dicontohkan penerapan semi-autonomous di Peru. Dalam perjalanan awal reformasi administrasi perpajakan, otoritas pajak negara tersebut melakukan perekrutan kembali (rehired) terhadap pegawai yang telah bekerja sebelumnya. Pegawai tersebut harus memenuhi kriteria yang telah ditetapkan. Dengan adanya kebijakan ini, hampir dua pertiga pegawai tidak lolos seleksi dan diberhentikan dengan mekanisme pensiun dini. Kemudian, untuk memenuhi kebutuhan pegawai, otoritas pajak negara tersebut melakukan perekrutan pegawai baru dengan kriteria yang sangat ketat. Kebijakan ini juga yang menyebabkan anggaran otoritas pajak negara ini meningkat signifikan pada awal-awal reformasi karena digunakan untuk membayar uang pensiun pegawai. Sementara itu, Direktorat Jenderal Pajak tidak diberikan kewenangan memberhentikan pegawai. Dengan kondisi seperti ini, apabila terdapat pegawai yang ditetapkan sebagai tersangka tindak pidana korupsi, pegawai tersebut tidak dapat langsung diberhentikan. Hal ini akan menjadi lebih sulit lagi apabila Direktorat Jenderal Pajak ingin memberhentikan pegawai yang memiliki kinerja tidak memuaskan seperti yang dilakukan otoritas pajak Peru. Oleh karena itu, kewenangan ini sudah sewajarnya diberikan kepada Direktorat Jenderal Pajak. Keempat, kewenangan menegosiasikan tingkat gaji pegawai dimaksudkan untuk merekrut pegawai handal dengan remunerasi sesuai dengan talenta dibidangnya. Kewenangan ini sangat terkait dengan kewenangan dalam mengalokasikan anggaran. Saat ini, Direktorat Jenderal Pajak sulit merekrut pegawai yang memiliki keahlian khusus di bidang tertentu, misalnya akuntan yang sudah memiliki pengalaman bekerja bertahun-tahun di Kantor Akuntan Publik ternama, karena gaji yang ditawarkan sangat tidak kompetitif. Oleh karena itu, diperlukan mekanisme penggajian yang lebih kompetitif untuk merekrut pegawai yang memilki talenta dibidangnya dan sekaligus mendorong kinerja pegawai yang ada saat ini. Hal ini juga untuk mengurangi “brain drain” pegawai Direktorat Jenderal Pajak yang pindah kerja ke swasta karena tawaran penghasilan yang lebih besar. Keadaan ini tentunya dapat diatasi salah satunya dengan menerapkan tingkat gaji yang wajar. Apabila melihat penerapan di Afrika Selatan, otoritas pajak negara tersebut mengalokasikan 60% dari anggarannya untuk pemberian gaji dan insentif pegawai. Proporsi anggaran ini sebenarnya hampir sama dengan Indonesia. Namun, dengan cost collection ratio Indonesia yang lebih rendah menyebabkan alokasi gaji dan insentif pegawai menjadi lebih rendah. Dampak Utama Pemberian Otonomi Penerapan semi-autonomous pada otoritas perpajakan terbukti efektif diimplementasikan. Pada bagian di bawah ini dijabarkan pengalaman reformasi administrasi perpajakan di beberapa negara dan dampak yang dihasilkan dari reformasi tersebut. Dampak tersebut dapat dibagi menjadi tiga bagian. Pertama, pencegahan korupsi. Talierceo (2000) melakukan survei untuk menguji dampak semi-autonomus terhadap tingkat korupsi dan tingkat pelayanan di negara Peru, Meksiko, Venezuela, dan Bolivia. Dalam hal pencegahan korupsi, pada umumnya responden menyatakan bahwa terdapat pengurangan tingkat korupsi setelah pemberlakuan semi-autonomus. Menurut responden, negara yang paling sukses mengurangi tingkat korupsi adalah Peru. Kedua, peningkatan pelayanan. Pemberlakuan semi-autonomous juga memberikan dampak positif dalam peningkatan pelayanan. Dalam survei yang dilakukan oleh Talierceo (2000) tersebut, Peru juga menjadi negara yang paling tinggi tingkat pelayanan perpajakannya setelah pemberlakuan semi-autonomus. Pada dampak pertama dan kedua di atas dapat dilihat bahwa tingkat opini responden berbeda-beda terhadap dampak yang dirasakan setelah reformasi. Ternyata hal ini disebabkan oleh tingkat otonomi yang diberikan. Dalam hal ini, Peru merupakan negara yang memberikan kewenangan yang sangat besar kepada lembaga pemungut pajaknya dibandingkan negara lain. Misalnya, dalam hal pengelolaan pegawai, otoritas pajak Peru melakukan pemberhentian massal bagi pegawainya yang tidak kompeten. Kebijakan ini sangat efektif dalam pengurangan korupsi dan peningkatan pelayanan kepada wajib pajak. Ketiga, peningkatan penerimaan pajak. Sebagai pemikul utama beban pembiayaan pembangunan, jumlah peningkatan penerimaan pajak menjadi outcome terakhir yang diharapkan dari penerapan semi-autonomous ini. Dalam hal ini terdapat beberapa negara yang dapat dijadikan referensi. Afrika Selatan menerapkan semi-autonomous pada tahun 1997. Pada saat itu tax ratio negara tersebut adalah 22%. Sejak tahun tersebut hingga dengan saat ini, tax ratio cenderung meningkat hingga mencapai 26% pada tahun 2011. Kondisi serupa juga dialami negara Kenya. Negara yang memiliki kantor pajak dengan nama Kenya Revenue Authority ini menerapkan semi-autonomous pada tahun 1995. Kebijakan ini cukup efektif meningkatkan penerimaan pajak yaitu terjadinya peningkatan tax ratio dari 15,8% pada awal diberlakukan tahun 1995 menjadi hampir 20% pada tahun 2011. Masih banyak lagi contoh negara yang berhasil menerapkan semi-autonomous pada otoritas pajaknya dan meningkatkan tax ratio, seperti Peru, Meksiko, Ethiopia, Ghana, dan Uganda. Penutup Pada bagian di atas telah dipaparkan manfaat yang akan diperoleh dengan adanya otonomi Direktorat Jenderal Pajak. Tidak terlalu berlebihan bila otonomi dapat disebut sebagai resep utama yang diperlukan untuk melakukan perubahan yang radikal pada sistem administrasi perpajakan. Seperti yang dikatakan oleh Albert Einstein: “insanity is doing the same thing over and over again and expecting different result”. Oleh karena itu, perubahan radikal harus dilakukan untuk mendapatkan hasil yang lebih baik. *) Tulisan ini merupakan pendapat pribadi penulis dan bukan cerminan sikap instansi dimana penulis bekerja

Artikel di May 2018